Dossier El Cascabel al Gato

Julio - Septiembre 2020

Por qué fracasa el sistema de reparto

Por José Piñera, exministro del Trabajo y Previsión Social (Libro “El Cascabel al Gato”, 1991; Extracto)

Si Franz Kafka hubiese conocido el viejo sistema previsional chileno antes de comenzar a escribir su obra, podría haber sido acusado de plagio.

En mi primer día en el Ministerio del Trabajo, al cruzar frente a un inmenso estante abarrotado de libros y colecciones prolijamente empastadas, un funcionario me indicó -con cierto orgullo- que allí estaba toda la normativa de la seguridad social chilena. Esa gentil observación suya me llenó de terror. Lo que había hecho era anticiparme las evidencias del mundo kafkiano al cual estaba entrando.

La profusión de leyes, reglamentos, decretos, estatutos, instructivos y circulares, efectivamente, era como para aterrorizar a cualquiera. Si a algo se parecía nuestro sistema de previsión era a un  laberinto ante el cual la gente común y corriente se daba por vencida de antemano.

En 1968 el expresidente Eduardo Frei Montalva describió así la antigua previsión de reparto: “Hay dos mil leyes sobre previsión en Chile. Dos mil leyes previsionales, más los reglamentos, más los acuerdos de las cajas, es decir, una monstruosidad que va en aumento. En la ley de reajuste de 1966 se introdujeron 46 nuevas normas previsionales, 44 el año 1967 y 1.234 el año 68. O sea que, en solo  tres años, a las dos mil leyes previsionales se le han agregado como mil trescientas nuevas disposiciones previsionales. El Ejecutivo no tiene medios de parar esta monstruosidad. En cada grupo de previsión hay muchas leyes con nombre y apellido. En Chile hay 30 cajas de previsión y 70 servicios de bienestar en organismos complementarios de seguridad social. Hay casos fabulosos. Los hípicos tienen nueve cajas de previsión. La Caja de los Ferrocarriles del Estado existe solo para pagar asignaciones y préstamos, es decir, un absurdo. Hay dos mil cien empleados de notarías y archivos judiciales que han sacado 27 leyes de previsión. Lo que es más grave es que estamos gastando el 18,1% del producto nacional en previsión. Vamos a terminar en un país de jubilados. Su administración es tan dispendiosa que el 13% de los ingresos se gastan en administración. El gasto fiscal en previsión ya va llegando a la locura. ¿Qué presupuesto fiscal puede resistir?”.

No era solamente un asunto de irracionalidad normativa y de descalabro económico. Era también un asunto de profunda injusticia. De injusticias pequeñas y grandes, de privilegios para unos y discriminaciones para otros. Veinte años antes,  Jorge Prat, un destacado político independiente, llamó al sistema de pensiones de reparto “la mayor estafa jamás perpetrada  contra los trabajadores chilenos”.

Chile se fue desintegrando por dentro a medida que los intereses de grupo fueron cavando en las estructuras del Estado verdaderas cavernas con sus fueros y privilegios particulares. Un estudio señala  que de las 11.395 leyes que se dictaron entre los años 1926 y 1963, solo 863 fueron de aplicación  general para todo el país y todos los chilenos. El resto, -¡10.532!- fueron leyes dictadas para responder a demandas de grupos, de regiones, de sectores, de círculos bien delimitados y -en la mayoría de los casos- para favorecer a personas con nombre y apellido. No tiene nada de extraño que la legislación previsional haya sido el destino preferente de esta viciosa manera de legislar y gobernar.

La verdad es que el sistema previsional de reparto que rigió en nuestro país no tenía por dónde salvarse. La desigualdad y el caos, la demagogia que por un lado consumía y por otro generaba nuestro sistema político, la corrupción y el favoritismo, no hicieron otra cosa que anticipar su ruina.

El sistema de previsión social -sin duda, el mayor de todos los monopolios estatales existentes en Chile- era un sistema inspirado en esa lógica que hace  depender a las personas del Estado, ese “ogro filantrópico” descrito por Octavio Paz.

Esta lógica se extendía o pretendía extenderse a toda  la estructura económica y social del país. Como el cáncer, parecía inagotable. Y ante este desafío titánico habían fracasado todos los gobiernos de Chile por espacio de treinta años.
 
Creo  firmemente en  la democracia como forma de gobierno. Pero, tras conocer a fondo la legislación laboral y previsional que Chile llegó a tener en 1973, no pude sino tener una idea muy  pobre  de  la forma en  que  nuestra clase  política, los partidos y gran parte de los sectores dirigentes de nuestro país, habían construido y administrado la democracia chilena.
 
Para mucha gente, democracia era sinónimo de un complejo juego de fuerzas y presiones en el cual lo importante era ganar posiciones como vía para obtener privilegios y poder. Las prioridades de  esta noción pervertida de la política estaban colocadas en ganar escaños en el parlamento, puestos en la administración, el control del aparato económico del país, las universidades, sindicatos y medios  de comunicación, copar, en fin, todas las organizaciones sociales para dominar, imponer, acallar, controlar, neutralizar o atemorizar. Pero no para realizar un proyecto nacional que resolviera los graves problemas de la nación.

Fue esta concepción degradada de la democracia el factor que condujo al sistema previsional que teníamos. En estricto rigor, era su vivo retrato. Un adefesio y un horror.
 
Los trabajadores más pobres se jubilaban con pensiones misérrimas y tras 40, 45 ó 50 años de trabajo. Los trabajadores con mejores remuneraciones  y poder  de  presión  lo  hacían  a  los  15  años de servicio, con casas subsidiadas y con reajustes automáticos de sus pensiones. El perfil nacional de privilegios previsionales coincidía, de manera escandalosa,  con el perfil del poder político de los distintos grupos de chilenos.
 
Cuando entré al Ministerio del Trabajo y Previsión Social a fines de 1978, el sistema mercantilista seguía sobreviviendo en el régimen de pensiones que había engendrado y criado como el más querido y aprovechado de todos sus hijos.
 
La previsión chilena fue un fraude -porque  eso  es lo que era- que se las ingenió para presentarse ennoblecido por el valor ético de la solidaridad.
 
La historia de Chile es la historia de gobiernos que vieron pasar su cuarto de hora con la misma indolencia de las vírgenes necias. Se hicieron cargo del país sin visión de largo plazo. Una vez en el poder, confundieron lo urgente con lo importante y se enredaron en el día a día. Cuando se dieron cuenta de su error, ya era tarde.
 
De allí el tono de urgencia que tenían mis planteamientos en  una  columna  que  escribí  en  la  revista ERCILLA, solo meses antes de entrar al gabinete ministerial: “Es falso que reformar la previsión sea una proeza técnica virtualmente imposible para los chilenos. Los mismos principios del actual modelo económico, que están logrando en todos los campos un éxito sin precedentes, deben aplicarse en esta materia. Basta ya de prejuicios y augurios tremendistas. Hágase la reforma que vale la pena hacer si no se quiere crear bombas de tiempo. Que el Estado asuma la función social de la previsión; que se dé libertad para ahorrar y asegurarse cómo y dónde se quiera, estableciendo, empero, la obligatoriedad de hacerlo por un monto mínimo: que se regule con cuidado el sistema; que el Estado otorgue una previsión a los más pobres”.


El reino de la demagogia

En pocas áreas era tan tentador para un partido o para un gobierno ofrecer beneficios privativos a grupos con poder de presión como en el sistema de pensiones. Al ofrecer, por ejemplo, jubilaciones prematuras para tales y cuales trabajadores, quedaba perfectamente identificado el beneficio que el político estaba ofreciendo a su clientela electoral.

Segundo, la opinión pública carecía de toda conciencia acerca de que el beneficio sectorial otorgado a unos pocos iba a tener que ser pagado por toda la comunidad.
 
Tercero, los beneficios previsionales futuros daban la posibilidad de transferir el costo a otras generaciones y otros gobiernos. ¿Dónde estaba el problema para el demagogo, si a él toda la maniobra le salía gratis?
 
En un sistema de reparto la demagogia tiene posibilidades infinitas, limitadas solo por la imaginación -o falta de ella- del demagogo. ¡Es tan barato ofrecer derechos previsionales! Cuando el demagogo ofrece casas, es muy probable que a la vuelta de seis meses o un año alguien tenga la imprudencia de preguntarle dónde están. Cuando -en cambio- ofrece a un gremio la posibilidad de jubilarse mucho antes que el resto, aparentemente todos ganan y nadie pierde. De ahí a que los favorecidos empiecen a jubilarse puede pasar mucho tiempo y bastante agua bajo los puentes.
 
En este mundo, las razones para conceder jubilaciones prematuras nunca faltaban y nunca faltarán. A unos porque hacen un trabajo muy pesado y a otros porque hacen un trabajo muy peligroso. A unos porque trabajan siempre de pie y a otros porque trabajan el día entero sentados. A unos porque están siempre al sol y a otros porque nunca lo ven. A estos porque cumplen funciones muy rutinarias y a aquellos porque en las suyas necesitan mucha concentración. ¿Quién decide cuándo aplicar la regla general y cuándo la excepción? ¿Quién cierra esta caja de Pandora?

En el sistema de reparto, los obreros que cotizaban en el  Servicio  de  Seguro Social, que eran lejos la mayoría y los más  pobres del sistema, jubilaban a la edad de 65 años. Los empleados particulares lo hacían después de 35 años de servicio, de suerte que no era en absoluto difícil que a los 55 años estuvieran incorporándose al sector pasivo. Los empleados públicos podían aspirar a algo bastante mejor: solo 30 años de servicio para jubilarse. En varias municipalidades y en ciertos gremios con mucho poder  de  presión, como los empleados bancarios, el asunto era simplemente una ganga: 25 años de servicio apenas. En el pináculo de esta pirámide -cómo no- estaban los parlamentarios, los que hacían las leyes previsionales. Ellos tenían derecho a una pensión  proporcional desde los 15 años de servicio.

Si algún jeque árabe hubiese pagado el costo gigantesco de estas jubilaciones prematuras, el asunto no sería tan grave. Pero la vergonzosa verdad es que el costo de esta orgía de discriminación la pagaban, a través de inflación, impuestos y desempleo, los chilenos más pobres. Esta era la  supuesta solidaridad del sistema. Esta era la conclusión de años de demagogia previsional.
 
Curiosamente estos niveles obscenos de discriminación no eran especialmente motivo de escándalo. En cierto modo la opinión pública estaba sensibilizada.
 
La demagogia es un analgésico poderoso. En este caso específico, hacía perder de vista que toda decisión de anticipar jubilaciones para algunos entrañaba a la larga imposiciones más altas, más años de  trabajo y pensiones más reducidas para los demás, aparte de mayores gastos para los gobiernos futuros. Incluso se daban casos en los cuales el privilegiado titular de una jubilación prematura podía tener una vida de jubilado más larga que su vida de trabajador. En Chile habíamos inventado  -solo para unos pocos- la manera de “torcerle la mano” a la admonición divina de que “ganarás el pan con el sudor de tu frente”.

No era, sin embargo, el único engaño que afectó a  la  sociedad  chilena. La previsión  social  fue parte de un todo mayor, caracterizado por brechas cada vez más profundas entre las promesas y los  resultados, entre la retórica y la realidad, entre las aspiraciones y los hechos, entre los remedios y las enfermedades.  Se diría que hasta los años 70, Chile se fue poblando de grandes y pequeños desencuentros de alcances fraudulentos. Se arraigaron en el sistema político y en la estructura económica. Contaminaron las ideologías. Infestaron el lenguaje. En pocas palabras, fueron fraudes que hirieron el alma del país.
 
Se hablaba de desarrollo y, sin embargo, el país avanzaba a paso de tortuga. Se hablaba de justicia social y no obstante, las condiciones de vida de uno de cada cinco chilenos eran de extrema pobreza. Se festejaba nuestro sistema  democrático y, a pesar de ello, los caudillismos políticos y el control de los partidos sobre el Estado, sobre la gente, sobre las organizaciones sociales, sindicales y gremiales, sobre la educación y la vida productiva, era cada vez más férreo y asfixiante.
 
Con la previsión ocurría lo mismo. Ninguno de sus resultados respondía a los principios en que el sistema parecía fundarse. Nada de lo que proclamaban sus principios de solidaridad era compatible con sus ineficiencias, sus discriminaciones y sus privilegios.

En condiciones de laboratorio el sistema de reparto al principio parece atractivo y aparentemente ventajoso. Como en todo esquema piramidal, cuando se  inicia la cadena, los beneficios pueden ser generosos pues todos aportan y casi nadie se jubila. Pero pasa el tiempo y hay que comenzar a pagar las jubilaciones prometidas por ley a los trabajadores. La dinámica clientelista del sistema conduce irremediablemente a un aprovechamiento político y a una explosión de beneficios discriminatorios.

El sistema de reparto es también inviable por razones estrictamente demográficas. Pues hay dos fenómenos indisociables del desarrollo: la caída de la tasa de natalidad y el aumento de las expectativas de vida. En este contexto, el sistema está obligado a financiar las pensiones prometidas de una creciente masa de pensionados con los aportes de un contingente de trabajadores activos que no crece en la misma proporción, sino  en otra menor. Al comienzo el desequilibrio puede ser manejable, pero pronto se hará inmanejable y el sistema tenderá a estrangularse a sí mismo.

Aquellos mayores de 65 años se transforman en una proporción creciente de la población. Llegará inevitablemente el día en que el Estado no podrá pagar las jubilaciones prometidas lo que implicará una  enorme crisis social.

¿Soluciones? Hay varias, pero todas son insuficientes y dificiles de adoptar. Una es elevar y elevar la edad de la jubilación, que no es fàcil pues es una medida impopular. Otra es ir subiendo la tasa  de aportes. Pero aun cuando generalmente se oculta tras el eufemismo de “subir la cotización del empleador", muy pronto cualquier trabajador con un mínimo de perspicacia comprende que, en último término, es él quien paga, a través de un menor salario líquido, el mayor costo previsional. Lo más grave es que, al encarecer el costo de contratación de mano de obra, opera como un impuesto al trabajo y genera desempleo e informalidad. Por eso, la más socorrida  por la clase política consiste en reducir las pensiones prometidas por la vía de la inflación. Si falta dinero, el gobierno lo creaba, la moneda se desvaloriza y las pensiones se disuelven como sal en el agua.

Llega un momento, no obstante, en que incluso nada de esto permite cubrir los crecientes agujeros del sistema. Los aportes adicionales del Estado se tornan insuficientes y, si flaquea la voluntad política de seguir haciéndolos, el sistema simplemente tiene que ir a la quiebra.


Un pecado original

Además de los desbordes de la demagogia y el curso adverso que siguen las curvas de caída de la natalidad y de extensión de las expectativas de vida, hay una razón más profunda del inevitable fracaso del sistema de reparto y está relacionada, en último término, con la naturaleza humana. El pecado original del sistema  consiste en romper, en despedazar, el nexo fundamental que debe existir en toda institución humana entre aportes y beneficios, entre   derechos  y responsabilidades, entre  lo que se aporta  y lo que se recibe.
 
Al desestimar la correlación entre aportes y beneficios, el sistema de reparto deja el campo libre e incluso crea un potente incentivo para que casi todos intenten minimizar lo que aportan al sistema y de maximizar lo que sacan del sistema. Es un impulso natural que los individuos traten así de aumentar su bienestar personal y de sus familias, aunque el resultado sea un desastre para el sistema.

La fractura entre los aportes y los beneficios no sería   relevante en un sistema previsional de reparto llamado a regir entre los ángeles. Cada cual pondría y tomaría lo que le corresponde. Pero cuando los usuarios del sistema son seres humanos es muy difícil, por no decir  imposible, que esa paridad se mantenga.
En este tema, como en todos, es importante ese sano escepticismo que distingue al pensamiento liberal. El hombre responde a incentivos, buenos o malos. Por eso es mejor que nadie concentre demasiado poder sobre los demás. Por eso es bueno que las instituciones humanas ofrezcan igualdad de oportunidades. Por eso es sana la competencia, donde el interés social disciplina los apetitos individuales. Por eso es conveniente que cada derecho lleve aparejada una cuota objetiva de responsabilidad. Por eso vale la pena concebir instituciones que operen tanto con los  virtuosos como con quienes no lo sean.

Hay otra razón más para que el régimen de reparto fracase. También es de orden moral pues al uniformar en términos absolutos las aspiraciones previsionales de la gente, el régimen de reparto deja a los individuos en un callejón sin salida. No toda la gente tiene las mismas aspiraciones. Las instituciones que se conciben suponiendo que todas las personas piensan igual y quieren lo  mismo van irremediablemente al fracaso. Tal supuesto es falso y especialmente erróneo en  materias previsionales. No toda la gente aprecia la jubilación  como un beneficio. Lo que para unos es un ideal que tratan de anticipar en el tiempo todo lo que más puedan,  para otros es una verdadera condena: quisieran no jubilarse  jamás. Lo que para unos es motivo de alarma y preocupación -la vejez- para otros es fuente de confianza y tranquilidad. En resguardo de la vejez algunos están dispuestos a hacer grandes sacrificios de ahorro durante la vida laboral activa; otros, en cambio, por opciones propias del carácter de cada cual, consideran que no hay beneficio futuro que compense los sacrificios actuales que deben hacerse para tener, por ejemplo, una pensión anticipada o mayor.
 
Los sistemas que intentan quitarle a la gente lo que la gente tiene de distinto, en el fondo desafían la naturaleza humana y se exponen a ser burlados. Las preferencias personales buscan una vía de escape y, al no encontrarla por los conductos regulares, terminan evadiéndose por los resquicios de la excepción y el privilegio. Al disociar los aportes de los beneficios, el sistema de reparto despierta en los individuos impulsos negativos.

En último término, lo que sucede es que la realidad no cabe en un sistema de reparto. Y no cabe porque es un esquema contra natura. Cuando, a pesar de todo, la realidad es metida a la fuerza dentro de ese zapato chino, sobreviene el caos.
 
Fue exactamente lo que ocurrió en Chile.