Dossier Sistema de Capitalización

Economía y Sociedad № 108
Julio - Septiembre 2021

Cómo se creó el sistema de
capitalización en Eslovaquia

Por Ján Oravec, presidente de la Fundación Hayek, Bratislava, Eslovaquia

Afines de los 80, trabajaba como asistente de investigación del Instituto de Economía de la Academia de Ciencias de Eslovaquia. Eran tiempos extraordinarios. Queríamos transformar la economía eslovaca, destrozada por el control soviético, en una economía libre. El primer paso fue crear, junto a Ivan Svejna,  la Fundación Hayek, un think tank económico liberal. Nuestra misión era formar una masa crítica de pensamiento y políticas públicas de libre mercado.

A partir de 1998, el gobierno impulsó un programa liberador de la economía, pero no propuso una reforma a las pensiones. Sin embargo, cada vez era más evidente que se requería un urgente cambio de paradigma. Por ejemplo, el impuesto al trabajo necesario para mantener la relación entre pensión y salario del sistema de reparto vigente, debía aumentar desde el 27,5% en 1996 a un 48,6% en 2040. Decidimos entonces preparar nuestra propia propuesta de reforma para lo cual buscamos en el exterior a quien podía ayudarnos con su experiencia reformadora.

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El modelo chileno

En marzo de 2002 contacté por primera vez a José Piñera. No lo conocía personalmente, pero había estudiado sus logros en Chile y otros países. Le escribí un email explicándole lo que ocurría en Eslovaquia, lo que nuestra Fundación estaba realizando y cómo una visita suya a Eslovaquia ayudaría a lograr el objetivo. Recuerdo que esperaba una respuesta del tipo “estoy ocupado, mi agenda está completa y, además, cobro honorarios del orden de las decenas de miles de dólares”. Al contrario, me contestó inmediatamente: “Sí, puedo ir. Mis condiciones son: no les cobro honorario alguno; espero que cubran un pasaje en business class desde Santiago, un buen hotel y varios cappuccinos en Bratislava. Eso es todo. Y una cosa más: iré a Eslovaquia solo en el caso que exista una posibilidad realista de que mi presencia allí sea el impulso para lograr la reforma”. Estábamos decididos.


Recibimos a José con una comida en la Ciudad Vieja de Bratislava junto al equipo de la Fundación Hayek. Durante la conversación, José le sugirió a Ludovit Kanik, líder del Partido Democrático, que estaba preparando la campaña para las próximas elecciones, dar alta prioridad a la reforma a las pensiones, hacer campaña con esa propuesta y tratar de convertirse en ministro del Trabajo para liderar la introducción de un sistema de capitalización. Fueron palabras proféticas porque, ganadas las elecciones, Kanik asumió como Ministro del Trabajo desde donde impulsó la reforma. Pero quedaban todavía algunos meses de intenso trabajo para lograrlo.

En su presentación ante la conferencia anual de la Fundación Hayek, José dió un discurso entusiasta e inspirador motivándonos a emprender con tesón la reforma a las pensiones que traería libertad y prosperidad a Eslovaquia. Y repitió lo mismo una y otra vez en conferencias de prensa y entrevistas en radio y televisión.

También durante la conferencia presentamos nuestra propuesta de reforma, consistente en eliminar el sistema de reparto y sustituirlo por un sistema de capitalización con cuentas individuales para la pensión.


La gran oportunidad


En las elecciones de octubre de 2002, ganó una coalición de derecha liderada por el primer ministro Mikulas Dzurinda, con un programa de reforma del mercado laboral, del sistema educacional y de salud. También incluía descentralizar el gasto público e introducir un “flat tax” que impulsara la inversión y el crecimiento económico. Y, por cierto, la reforma a las pensiones. El nuevo vice primer ministro, Ivan Miklos, escribió en una columna del Wall Street Journal: “Estamos preparando una reforma a las pensiones para transitar desde el sistema de reparto a uno de capitalización individual de los ahorros para las pensiones”.


Con esta ventana de oportunidad abierta, tomamos la decisión estratégica de enviar a nuestro equipo experto en la reforma a las pensiones a colaborar con el nuevo ministro del Trabajo, Ludovit Kanik, quien lideraría la reforma. El equipo lo conformaban Ivan Svejna, como nuevo director general del ministerio, Martin Chren y Martin Thomay. Y, a sugerencia de José, el ministerio contrató a los economistas chilenos Augusto Iglesias y Klaus Schmidt-Hebbel quienes hicieron un valioso trabajo colaborando en el diseño de la transición desde un sistema al otro. Más tarde, Ivan y Martin escribieron el libro “Pension Reform: The Slovak Way” en que detallan su experiencia de este período reformador.

En 2003, el equipo preparó dos proyectos de ley, el Seguro Social y el Ahorro Personal para las Pensiones, que constituían el marco principal para el nuevo sistema de pensiones que esperábamos que comenzara a operar el 1º de enero de 2005. El proyecto de Seguro Social estipuló cambios paramétricos al desfinanciado sistema de reparto existente. El proyecto de Ahorro Personal estableció que el 9% de las remuneraciones brutas de los trabajadores se aportara a una cuenta individual para la jubilación, que serían administradas por empresas privadas especializadas, bajo la estricta supervisión de la Autoridad para el Mercado de Capitales. Las administradoras podrían establecer tres fondos con diferentes portafolios diversificados de vehículos de inversión.

Los opositores a la reforma se movilizaron hasta el último minuto para introducir la propiedad estatal sobre las cuentas individuales, amparados en el debate de ese momento respecto de los impactos fiscales transitorios que tendrían las cuentas individuales de ahorro para las pensiones. La Unión Europea intervino con el anuncio desde Bruselas que mayores costos fiscales de la transición no serían tolerados y serían considerados como parte integral del déficit fiscal. Esto fue un “balde de agua fría” para los reformadores.


Visita a Chile

Una delegación parlamentaria viajó a Chile a conocer en terreno el modelo chileno y a entrevistarse con José. A su regreso, y después de apasionantes debates y negociaciones en el parlamento, los diputados tomaron la decisión correcta. El ministro Kanik pudo así enviarle a José el siguiente email el 19 de diciembre de 2003: “Estimado señor Piñera, quisiera compartir algunas buenas noticias con usted. El martes 16 de diciembre de 2003, el parlamento eslovaco aprobó la ley que introduce un esquema de ahorro para las pensiones. Así, a partir del 1º de enero de 2005, los trabajadores eslovacos comenzarán a ahorrar el 9% de su remuneración bruta en cuentas individuales. Estos ahorros serán su propiedad privada los cuales podrán ser heredados. Su visita a Eslovaquia inició una intensa discusión acerca de la reforma a las pensiones e influyó enormemente en generar un clima político favorable. Estoy convencido de que esta reforma, nacida de su inspiración y de su significativa colaboración, no solo se convertirá en mejores pensiones para nuestros trabajadores, sino también en mayor libertad y confianza en el futuro. Los días de nuestra visita a Chile coincidieron con un período en que buscábamos intensamente el apoyo parlamentario para la principal ley de la reforma. Las conversaciones con usted en Chile causaron una gran impresión en toda la delegación y contribuyeron sustancialmente a que los miembros de nuestro parlamento aprobaran este histórico proyecto de un nuevo sistema de pensiones para Eslovaquia. Ludovit Kanik”.

El mismo día José respondió a Kanik con este email: “Usted me ha dado el mejor regalo de Navidad. Felicitaciones por una reforma a las pensiones que, como usted dice, le otorga la propiedad privada de sus ahorros a los trabajadores eslovacos. Ya comencé a comunicar a mi red alrededor del mundo que Eslovaquia, con sus dos reformas estructurales (pensiones y flat tax) se ha convertido en el país que lidera las reformas en Europa”.

Según mi experiencia aquí relatada, implementar cambios fundamentales de paradigma en políticas públicas requiere de cuatro factores clave: primero, una crisis económica que en Eslovaquia se manifestó con fuerza en el período 1993-1998, debido a políticas económicas irresponsables; segundo, un modelo de reforma inspirador que lo tuvimos con José Piñera; tercero, un think tank potente y proactivo que lo conseguimos con la Fundación F.A. Hayek y, cuarto, políticos dispuestos a llevar a cabo las reformas que lo logramos a través del ministro de Hacienda, Ivan Miklos y del ministro del Trabajo, Ludovit Kanik.

Estoy seguro de que esto mismo puede hacerse en cada país del mundo. Espero que, después de leer esta historia, otros países se inspiren y comiencen a dar los primeros pasos en el camino de las reformas estructurales, tal como lo hicimos nosotros en Eslovaquia.

​ADDENDUM.

Jan Oravec: The creation of personal retirement accounts in Slovakia