Dossier Refundación Democracia

Julio - Septiembre 2018

Propuesta en 1978: Hacia un nuevo modelo político

(Economía y Sociedad Nº3, 1 de mayo 1978)

El diseño de la institucionalidad futura exige de nuevas ideas para servir los viejos ideales de la democracia chilena. Se trata de buscar el mejor régimen político posible para este país, incorporando tanto las lecciones que entrega la experiencia nacional e internacional como los avances de las ciencias sociales. El debate no puede centrarse solo en el problema de los procedimientos más adecuados de generación del poder político. Tan importante como ellos es el problema más amplio de definir y condicionar al poder político mismo.

Principios fundamentales

Nuestra sociedad no nace hoy. Por el contrario, ella tiene marcada la impronta de principios intensamente vividos por los individuos que la componen. Los principios fundamentales representan la esencia de lo que es la nación chilena. No son ellos los que están en discusión al plantearse la tarea de construir una nueva institucionalidad, sino solo el sistema que los cautela de la mejor manera en esta etapa de nuestra historia.

Estos principios fundamentales son fruto de la voluntad popular permanente. Aquella voluntad que busca mil formas de expresarse cuando estos principios son amenazados y que es posible distinguir nítidamente en el transcurso de nuestra historia. Es precisamente este carácter de voluntad permanente el que hace desaconsejable abandonar estos principios al arbitrio de mayorías circunstanciales.

La democracia es un modo de traducir las preferencias individuales en decisiones de la sociedad toda. Pero esta definición no es precisa: ¿Deben considerarse las preferencias individuales en la fecha de cada elección o pueden diseñarse mecanismos que extraigan aquella voluntad permanente a que nos referíamos antes? ¿Debe entenderse por voluntad popular aquella opción que obtiene primera mayoría, mayoría absoluta o la unanimidad de las preferencias individuales? ¿Deben tomarse en cuenta las primeras preferencias de los individuos -como en las elecciones habituales- o incorporarse también a la decisión el mapa completo de las preferencias entre diferentes opciones? El concepto de democracia en sus expresiones es lo suficientemente amplio como para dar cabida a distintas respuestas. Las ciencias sociales han avanzado en discernir las ventajas y desventajas de diferentes métodos democráticos, pero sus conclusiones aún distan de ser definitivas.

El Premio Nobel Kenneth G. Arrow (ver recuadro) ha demostrado que no existe una sola forma democrática o, en otras palabras, que no existe ningún método perfecto de reproducir las preferencias individuales a nivel social. Sus investigaciones son pertinentes al problema de los principios fundamentales porque demuestran que en la elección misma del procedimiento democrático que se va a seguir hay una decisión valórica.


Compromiso con la libertad

Por años el ámbito de las decisiones públicas estuvo sobre dimensionado. El ritmo al cual se expandió el Estado, su creciente ingerencia en ámbitos que le son ajenos, el diversificado volumen de servicios que pasaron a depender de él, los cuantiosos recursos y el número de empleos que llegó a controlar, son todos ellos rasgos que describen el avance, que parecía incontenible, del socialismo. El ámbito de las decisiones que a los chilenos les era posible adoptar sin el concurso del Estado -o aún con una inspiración distinta de la suya, como es legítimo- se fue reduciendo en forma manifiesta, en la misma medida en que se ampliaba la órbita y la gravitación de los arbitrios de la autoridad pública. Las manifestaciones del enorme poderío estatal cubrieron un espectro amplísimo. En el campo económico, el Estado llegó a controlar más del 70 por ciento de la inversión.

En el ámbito social, el estatismo se tradujo en una permanente interferencia sobre la institucionalidad laboral, generalmente encubierta tras esquemas paternalistas. Al mismo tiempo, el Estado se convirtió en el gran dispensador de prebendas y favores. En el reparto, desde luego, terminaron a menudo aplicándose discriminaciones políticas. Las experiencias registradas en el campo de la salud, la vivienda, la previsión, la educación y últimamente las comunicaciones sociales, se caracterizan por la concentración de los recursos y la administración de ellos en manos del Estado.


Por eso es que cuando se habla de nueva institucionalidad es preciso aludir también a realidades nuevas. Aludir a un país donde la esfera de las decisiones públicas se ha circunscrito al campo que le es propio. A un país donde los particulares tengan un campo más vasto para sus iniciativas y donde la propiedad esté ampliamente distribuida. Un país donde el desarrollo no sea una quimera y en donde los intereses individuales estén protegidos de las arbitrariedades del poder. En definitiva, hay que aludir a una sociedad más libre, más fuerte, menos dependiente de las decisiones de la autoridad.

El orden institucional debe garantizar la permanencia de un Estado subsidiario. El estatismo extremado debe ser evitado por constituir un atentado contra la libertad y por ser la fuente del populismo y la ineficiencia. Del principio de subsidiariedad fluye la distinción entre las decisiones de carácter particular y las decisiones públicas. La correcta interpretación de este principio, conduce a reducir el número e importancia de las decisiones públicas y devolver a los individuos la posibilidad de forjar su destino.

El sobre dimensionamiento estatal no sólo contradice uno de los principios fundamentales de la sociedad chilena cual es la libertad. Es además fuente de los vicios que mucho contribuyeron a destruir la institucionalidad tradicional chilena.

Cuando el Estado se arroga el poder de adoptar decisiones que le corresponden a los individuos, pasan a depender del sistema político aspectos primordiales de la vida de los ciudadanos. Entonces es natural que la lucha por el poder del Estado se haga encarnizada y que cunda la politización de la sociedad.

Por otra parte, cuando el Estado abarca campos que no le son propios, desatiende sus legítimas funciones y por eso es frecuente que el estatismo sea acompañado de un relativo abandono de las funciones sociales del Estado, con el consiguiente descontento popular. Tanto la libertad como la estabilidad del sistema exigen que la nueva institucionalidad demarque la esfera de la decisión pública -importante pero restringida- del vasto campo de la iniciativa individual.


Compromiso con la razón

Las consideraciones anteriores tratan de establecer el contorno natural de las decisiones públicas. Proponen para ellas un ámbito considerablemente más circunscrito que el que caracterizó a la institucionalidad chilena hasta 1973. El problema de las decisiones públicas se ha simplificado de manera ostensible en la medida en que la órbita estatal se ha reducido en favor de la órbita correspondiente a las decisiones de los particulares. Pero desde luego el problema de las decisiones públicas no ha desaparecido.

El principio democrático atribuye a la soberanía popular la responsabilidad de adoptar las decisiones públicas. Sin embargo, cabe preguntarse si es o no conveniente que se sometan a discusión decisiones a las que el avance de la ciencia les ha dado una creciente complejidad. Nadie duda que las decisiones valóricas que no contradicen los principios fundamentales deben ser privativas de la voluntad popular. Pero, al menos conceptualmente, parece claro que aquellas decisiones con contenido técnico pueden ser objeto de discusión política solo cuando el pueblo está adecuadamente informado de sus consecuencias, y que las resoluciones más complejas -aquellas que para los legos son incomprensibles- requieren ser adoptadas de acuerdo con las instancias técnicas pertinentes.

El volumen de las decisiones técnicas no es insignificante en relación a las otras. El extraordinario avance de las ciencias sociales en la postguerra ha incrementado considerablemente el segmento de las decisiones de este orden.

El aporte de los expertos así definido difiere radicalmente de una tecnocracia, esto es, un sistema de gobierno en donde los expertos, además de decidir los asuntos de su propia competencia y autoridad, definen también el marco de valores ideológicos, doctrinarios y políticos de una sociedad determinada.

Por cierto, es inaceptable extender esta argumentación a las decisiones individuales. También los individuos pueden adoptar decisiones técnicamente erradas, pero impedírselo es coartar la libertad y dar paso a colectivismos tan aberrantes como aquellos descritos magistralmente por Huxley y Orwell. Es tarea de los juristas  plasmar los canales apropiados para el aporte de los expertos. Partiendo desde el mínimo de la profesionalización de la administración pública, el rango es amplio.

 

Para ciertas materias puede bastar la presentación de informes técnicos a los órganos de decisión y suscitar en torno a ellos un intenso debate público. En el área monetaria, las proposiciones de un Banco Central autónomo apuntan en esa dirección.

Una precisión que es conveniente señalar es que el aporte de los expertos no debe confundirse con la incorporación al proceso legislativo de las agrupaciones gremiales. Por definición su visión restringida carece de la globalidad que debe exigirse al juicio experto. Aun cuando puede ser necesario que estas entidades participen de las decisiones públicas en calidad de “afectadas” por ellas, es necesario aclarar que sus posiciones no pueden ser consideradas como la voz de los expertos.


Compromiso con la democracia

La norma básica sobre la cual descansa todo sistema democrático podría formularse en los siguientes términos: para los fines de adoptar las decisiones públicas de índole valórica, las preferencias de cada ciudadano cuentan por igual. Todos los sistemas conocidos que discriminan el ejercicio de los derechos políticos, negándoselos a un sector o entregando a algunos ciudadanos más derechos que al resto, se han cristalizado en experiencias de gobierno extremadamente inestables.

El argumento, a veces bien intencionado, de que no puede pesar igual la preferencia del catedrático que la del ciudadano corriente envuelve en verdad una falacia. Si se trata de una decisión técnica es lógico que no pueda “valer” igual, como ya se ha discutido. Pero, si se trata de resolver un asunto de valores conforme a los cuales se organizará la sociedad, no se adivina por ningún lado la eventual superioridad de la preferencia de uno respecto de la del otro. Podrá haber mucha distancia entre ambos, dada la diversidad de formación cultural, de capacidades, de responsabilidades frente al cuerpo social, pero de hecho ambos están igualmente calificados para escoger el tipo de sociedad en que deseen vivir, el grado de libertad que consideran suficiente y el margen de seguridad que esperan del régimen político.

La práctica política ha llevado al uso de determinados procedimientos eleccionarios para averiguar las preferencias de los ciudadanos. La costumbre no debe ocultar sus imperfecciones.

Por ejemplo, cuando la intensidad de las preferencias sobre cada asunto sometido a votación no es la misma, la “ganancia” que obtiene la mayoría puede ser menor que la “pérdida” de la minoría. Para evitar esto, minorías que tienen fuertes preferencias por una opción pueden entrar a pactar votos entre ellas sobre ciertos asuntos. Se ha demostrado que si se permiten estas transacciones, el sistema de votaciones por mayoría simple conduce a: (a) un exceso de gasto público; (b) un exceso de gasto en leyes que favorecen intereses especiales (protecciones aduaneras, obras públicas en determinados sectores, franquicias tributarias, etc.) y falta de gastos en materias de interés general (sistema judicial, educación, salud, etc.). Los asuntos sobre los que se pactan votos entre minorías son generalmente privilegios para intereses particulares. Una “mayoría de minorías” puede aprobar políticas que no conducen al bien común e imponen costos injustificados sobre el resto de la población.

Por otra parte, un determinante de relieve no solo del número sino que también de la naturaleza de los partidos políticos es el sistema de representación. Si se definen los distritos electorales de tal manera que salga elegido un candidato por distrito, el candidato que necesita obtener más del 50 por ciento de los votos adoptará posiciones moderadas que atraigan a un espectro amplio de votantes; las posiciones extremistas obtienen una representación mínima y posiblemente nula en este esquema. Por el contrario si varios representantes se escogen en cada distrito electoral, los candidatos pueden ser elegidos con pocos votos; la representación múltiple permite entonces la existencia de posiciones minoritarias.

Otro resultado interesante se obtiene combinando la conclusión de que en los sistemas de mayoría simple prevalece una tendencia hacia la redistribución de ingresos, con lo que se llama el teorema del votante medio. Se llega así a una ley que sostiene que la redistribución de ingresos en una democracia es desde los extremos del espectro de ingresos hacia el centro. Esto explicaría la persistencia de la condición de extrema pobreza durante décadas marcadas por la pasión redistributiva.Por otra parte, se abre un nuevo campo de análisis si se reconoce que las preferencias de los individuos son complejas. La norma “un hombre, una voluntad” es consustancial a la democracia y constituye el supuesto lógico mínimo de igualdad entre los hombres, a partir del cual ese sistema político se levanta. La práctica ha identificado esa norma con la fórmula “un hombre, un voto simple”. La transposición, sin embargo, no es enteramente exacta.

 

Para dar cabida al espectro completo de preferencias de los votantes, pueden concebirse fórmulas que hagan de cada sufragio una ordenación -desde mejor a peor- de las diferentes opciones. Una sofisticación adicional de este procedimiento es darle al elector la posibilidad de repartir un determinado puntaje entre las diferentes opciones y así dar a conocer la intensidad de su adhesión o rechazo a cada una de ellas.
Cada procedimiento eleccionario produce un resultado distinto. Al parecer, los mecanismos que posibilitan la manifestación de varias preferencias ordenadas y que captan el grado de intensidad de ellas tenderían a reducir las probabilidades de que los sectores más extremistas accedan al poder y a favorecer a las posiciones moderadas.

Todo lo anterior demuestra en forma enfática que la representación común del sistema democrático asociada a éste o aquél mecanismo electoral no es enteramente exacta. La democracia es mucho más que un mecanismo electoral. Supone un conjunto de valores y definiciones previas en cuyo contexto va a funcionar. Supone, a partir del reconocimiento de la igualdad de los hombres como responsables de la decisión social, la elección de mecanismos que representen con fidelidad las preferencias individuales y que den resultados coherentes con los fines que se persiguen.

 

Oportunidad y desafío

A partir de los principios fundamentales que sustenta la sociedad chilena, el orden institucional debe configurar un nuevo equilibrio entre el poder del Estado y el poder de los particulares, fraccionar las decisiones públicas de acuerdo a los juicios valóricos y a los juicios técnicos que ellas encierran, y formular los procedimientos más fielmente democráticos para la generación del poder político.

En estos momentos el país está abocado a la trascendental tarea de levantar una institucionalidad para el futuro. El proyecto integral que ello significa comprende tanto fraguar nuevas realidades como incorporar nuevas ideas. El extraordinario avance de las ciencias sociales en las dos últimas décadas otorga al país la oportunidad de utilizar aportes científicos en esta tarea, pero también plantea el desafío de conciliar lo mejor de nuestro pasado con las exigencias del futuro.

Se trata,en último término, de construir un modelo político estable para una sociedad que busca la libertad, la justicia y el progreso.

 

El teorema de Arrow

La teoría de las decisiones públicas ha sido definida como el estudio de las decisiones que no se adoptan en el mercado, y que constituye, en último término, un área de interacción entre la ciencia económica y la ciencia política. Sus supuestos de comportamiento la inscriben en la corriente de pensamiento político-filosófico de Thomas Hobbes y Benedict Spinoza y en los desarrollos de la ciencia política desde James Madison y Alexis de Tocqueville. Difiere de ellos en que utiliza el instrumental analítico de la economía moderna.

Fue Kenneth J. Arrow, profesor de la Universidad de Harvard, quién provocó con su libro “Social Choice and Individual  Values” (1951) una verdadera explosión de interés por el tema en el mundo académico. A partir de la famosa Paradoja de la Votación planteada originalmente por M. de Condorcet, Arrow condujo el análisis al máximo nivel de abstracción obteniendo conclusiones de gran interés.

El Profesor Arrow demostró el importante “Teorema de la Imposibilidad”. Dados 5 axiomas que representan algunos de los principios valóricos básicos de las sociedades occidentales y que incluyen supuestos de racionalidad individual y colectiva, Arrow demostró lógicamente que es imposible lograr -con estas condiciones- una solución coherente al problema de la formulación democrática de las decisiones públicas. La moraleja no es, que, por no existir mecanismos democráticos perfectos estos procesos deban ser descartados, sino que ellos no pueden establecerse sobre cualquier conjunto de postulados y que existen distintas maneras de transformar las preferencias individuales en una decisión a nivel social.

Desde entonces, se ha discutido a fondo el por qué de las decisiones públicas; los distintos métodos de adoptarlas y sus consecuencias tanto en un esquema de democracia directa (regla del consenso, mayoría óptima, mayoría simple, intercambio de votos, votación con puntaje, etc.) como de democracia representativa (el votante típico, multipartidismo, el comportamiento de los votantes, etc.); la teoría de los partidos y las coaliciones políticas; las concepciones normativas acerca de las decisiones sociales, etc.

Es conveniente en momentos en que el país se aboca a la construcción de un nuevo orden institucional de largo plazo, considerar esta vertiente de pensamiento analítico y moderno en torno a un tema de tan trascendental importancia.

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